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刘穷志:现阶段PPP发展有立法和部门合作障碍两个困境

经济观察网 记者 杜涛 PPP现在面临两个困境、需要拓展四个发展途径。

这是2月20日武汉大学PPP研究中心主任刘穷志接受经济观察网记者采访时表示。

刘穷志所指的两个主要困境是立法和部门合作方面。他告诉记者,《PPP条例》、《PPP操作指南(新版)》至今没有出台。其中《PPP条例》是纲领性文件,能够稳定PPP各方预期;《PPP操作指南(旧版)》已经逾期几年,而PPP项目仍在继续,行业发展失去继续实施的依据。两个重要文件酝酿多年,到目前仍然没有出台。事实上,肇始于2014年的PPP热潮已有七八年了,经验数据积累丰富,文件出台条件完全成熟。甚至可以两个文件可以用“暂行”方式弥补被有关方面认为是“不成熟”的缺陷。

第二个困境是部门合作障碍。刘穷志表示,现在PPP多头管理,部门之间合作不够默契。相关主管部门在合作衔接之处存在矛盾和冲突。最核心的问题是,基于经济增长和社会进步目标,需要大规模的投资刺激,但受制于资金紧张或者效率要求,对大规模投资刺激予以限制,如何找到最优规模是PPP重大课题。平行主管部门加强合作和协调,如果确实难以协调,建议国务院成立一个主管部门,协调现行主管部门。

1月下旬,财政部网站公布了部长刘昆在全国财政工作会议上的讲话,讲话中提出要推动PPP规范有序发展。

对于困境下的PPP未来该如何发展,刘穷志也提出了自己的看法,他认为,未来PPP制度拓展的四个途径。首先是额度拓展,现行制度要求PPP财政资金不超过一般预算的10%,建议拓展为15%。其次是领域拓展,现行PPP领域局限于经济领域和社会领域,建议现阶段拓展到其他相关领域。还是有就是规模拓展,现行PPP项目规模一般要求1亿以上,普通的观点是没有亿计的项目不能算作是PPP项目,建议小型化。最后是社会资本范围扩展,只要是独立的法人,与政府没有关联,均可参与。鼓励私营企业参与,特别是降低门槛条件。

在经历了多年发展之后,PPP已经形成10万亿元以上的投资市场,但是自2017年开始规范PPP市场之后,PPP的发展近乎陷于停滞。从市场选择来看,PPP并不是地方政府的唯一选择,专项债、EPC、BT、特许经营等都是地方政府的选择之一。

对于PPP面临的一些模式竞争,以及地方政府的选择方面,刘穷志觉得,无论是专项债还是EPC,都不如PPP更有效率。

刘穷志告诉记者:“新冠疫情和经济周期导致专项债项目激增,但现阶段不少专项债项目自平衡形同虚设,政府债务风险甚至系统性风险高筑。PPP项目减少的重要原因是PPP项目退库并转向专项债项目,有必要实现PPP项目对专项债项目的部分替代。应该整肃EPC项目,由于财政资金紧张,F+EPC项目盛行,事实上F没有进入政府预算,必将引发财政风险,对EPC项目必须全面清理。”

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